1 陈慕华主管以前的计划生育政策及其生育制度
传统的农业社会是一种自然经济，与其相适应的人类生育制度也是自然生育。15世纪末至16世纪初，从西欧边陲的几个民族国家内部生长出一种为市场提供商品的生产方式，后来的人们称其为市场经济。市场经济改变了世代自然生活的状态，也改变了自然生育制度。18世纪中期，西欧国家的城市市民中出现了节制生育，它以改变自然生育为主要内容，从个人和家庭的具体条件出发自觉推迟结婚和生育，包括主动采取避孕措施，以及通过人工流产的方式减少生育。
中国最早的节制生育发生在20世纪20年代，由留美归国学生首先在上海等东部大城市开展宣传，提倡妇女新生活为主要内容。新中国的节制生育运动，则是从1955年中共中央指示中央卫生部倡导节制生育开始，一直是由政府领导实施的。在此以前的一个较短的时期，一方面是传统的国家卫生管理制度，限制人工流产。另外一个重要原因，受建国前夕毛泽东发表的《六评白皮书》（1960年收入《毛泽东选集》第四卷时改名为《唯心历史观的破产》）中批判美国国务卿艾奇逊把中国人口多当作革命原因的观点的影响，党和政府是不赞成节制生育，甚至明确限制人工流产的。
中共中央公开表明态度，主张节制生育，是从1954年12月27日，由刘少奇出面召开的节制生育问题的座谈会开始的。参加那天座谈会的有政务院第二（文教）办公室、卫生部、轻工业部、商业部、中共中央宣传部、中华全国民主妇女联合会等部门或单位的负责人。刘少奇在座谈会的总结讲话中直截了当地说：
关于节育问题，我们党、我们的卫生机关和宣传机关，是提倡还是反对？有些人是反对的，有的人还写了反对文章。现在我们要肯定一点，党是赞成节育的……1
会后，1955年2月，中央卫生部党组就向中央写了《关于节制生育问题向党中央的报告》，检讨卫生工作中对包括人工流产等环节在内的不利于群众节育的制度安排，中央就此向全党批复说：
节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中(少数民族地区除外)，适当地宣传党的这项政策，使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识。2
以此为起点，由中国共产党所领导的节制生育工作就在全国开展起来了。只是从1979年开始出现了一种说法，说中央政府推行计划生育工作以后，一度又不积极了。这话是没有依据的，不正确的。作为政府的一项重要工作，节制生育和计划生育虽然时紧时松，却始终没有因改变政策而停止过。之所以出现批评中央政府放松计划生育的观点，是因为从60年代初期到70年代大约10多年里，出现了人口的高出生和高增长。人们把这10几年的人口生育潮当作是没有抓计划生育工作的结果，但是，如果稍稍加以研究，就不难发现，恰好是这个时代，中央开始改变过去由中央卫生部推行节制生育的工作模式，而是由党中央和国务院走到前台，直接推动和指导全国的计划生育工作了。我们简单列举几份文件：
1962年12月18日，中共中央、国务院颁发中发〔62〕698号文件《关于认真提倡计划生育的指示》；
1965年6月23日，中共中央、国务院颁发中发[65]385号文件，批转《上海市委、市人委关于计划生育工作的报告》
1966年1月28日，中共中央颁发中发[66]70号文件，下达《中央关于计划生育问题的批示》；
1974年12月31日，中共中央颁发“毛主席已圈阅”的中发〔1974〕32号文件，批转上海市革命委员会和中共河北省委省革命委员会关于计划生育工作的报告。3
这些文件的时间正好分布在中国人口的高出生时期，它们充分说明，那种指责中央一度放松计划生育工作，导致中国人口出现盲目增长的观点是不符合事实的，——即使文化大革命那么混乱的局面下，中央和地方也没有停止这方面的工作。譬如，1971年10月，中央卫生部在江苏省如东县召开计划生育工作经验交流学习班，推动全国的计划生育工作。4 经过8天的会议交流之后，卫生部军管会又将会议交流总结的“加强党的领导、大搞群众运动、建设一支革命化的技术队伍、各部门都要大力协同、做好妇幼卫生工作、要制订一个规划”等八条经验，向全国做了通报。5 特别重要的是，通过上述1966年中央70号文件，计划生育已经由城市推及到农村，全国的妇女生育率已经下降到接近更替水平。6另外，笔者手头有一份1971年7月河南省开封市文教卫生局的一份文件，该文刊载南柴屯大队（现属开封市鼓楼区）早在1971年就建立了由农村生产大队的支部书记为组长的计划生育领导小组，各个生产小队都有计划生育宣传员。第六生产队蒋某某，在干部多次动员后，上了节育环。宣传员王金荣发现队里有人怀孕了，及时作了动员工作，实行了人工流产。7这些情况都充分说明，包括文化大革命时期，新中国的计划生育工作都从未终止过。
毛泽东去世以后，确切地讲，从1979年开始，社会广泛流传一种观点，说控制人口和实行计划生育的主张最早是由马寅初提出来的，毛主席接受了这一建议，后来又反悔了，指示康生陈伯达批判了马寅初。笔者在《马寅初考》8中已经考证，计划生育是毛泽东在1956年至1957年所形成并提出的一个概念，它的基本含义是国民的生育应该与国家的经济计划相联系，实行有计划的生育。毛泽东于1957年2月27日在最高国务会议的讲话中讲到了这一设想，3月1日的大会发言中，马寅初回应了毛泽东的这一观点。9所以，计划生育的发明权是毛泽东的。自从毛泽东提出计划生育的概念以后，中国政府把对节制生育的表述逐步改称为计划生育。所以计划生育有两个不同的含义，一个是在西方节制生育的意义上，是人民从现代市民生活的需要出发自行安排的推迟婚姻和节育活动，一个是只有新中国由政府推行的限制居民自由生育的制度。在新中国历史上，无论哪一种意义的计划生育，都是由党中央自上而下推动的一项政府工作，与民主人士马寅初并没有什么关系。
在党和政府积极干预下，尤其是在上述1966年[66]70号文件中明确提出“在城市和人口稠密的农村，积极开展计划生育工作”以后，计划生育由原来主要在大城市开展很快普及推广到农村。需要指出的是，过去把“晚、稀、少”当作是周恩来总理提出来的生育政策，10是没有依据的。周恩来总理有“要提倡晚婚和计划生育”的提法，11但没有发现“晚、稀、少”的具体表述。按照计划生育部门的资料，晚稀少最早是1973年12月全国第一次计划生育工作汇报会上提出来的。12但是，这一说法也未见到历史资料的支持。中央层面最早提出“晚、稀、少”，是1974年中央批转的《上海市革命委员会关于上海开展计划生育和提倡晚婚工作的情况报告》，其中提到上海的“许多地区和单位，按照‘晚、稀、少’的要求，采取……”13需要指出的是，这一时期主持中央日常工作的是从上海提拔起来的党中央副主席王洪文。也就是说，1974年批转上海市计划生育经验的中央34号文件，是由王洪文签发的。把“晚、稀、少”的源自于上海市也是有点勉强的。
必须说明的是，1979年以前的计划生育与后来管制国民生育行为的制度，还是明显不同的。1965年11月1日，周恩来在一次讲话中说：
计划生育绝对不能强迫命令。现在发现了一个纺织厂，那个地方计划生育强迫命令可凶了，如果你不晚婚要早婚大家就斗你，怀了孕也斗你，那情绪怎么能好，下一代怎么会好？胡闹嘛！怀孕五、六个月要她做人工流产，不做就扣工资，模范的名字也去掉了，这是欺侮人。女同志怀孕也不是一个人的事情，斗争女同志，不怪她丈夫？就是这样不平等。还要把奖励金取消，弄得哭哭啼啼，这对妇女健康和胎儿都不好。计划生育绝对不能强迫命令，一定要自觉自愿。14
周总理的讲话一方面表明，中央是反对强迫命令的。即使是这样，因为国家是一种暴力，但凡由政府推动的工作，势必还是会发生强迫命令的。有资料表明，这一时期的计划生育已经有了强制和强迫命令了。笔者手头有一份早期基层单位实行计划生育的原始资料，因为很宝贵，原文照录如下。
毛主席语录
党委要抓中心工作，又要围绕中心而同时开展其他方面的工作。
人类在生育上完全无政府主义是不行的，也要有计划生育。
济南制胶厂革命委员会：
遵照伟大领袖毛主席“人类要控制自己，做到有计划地增长”的伟大教导，我地区的计划生育工作在上级党委的领导下和有关部门的密切配合下,已深入地全面地控制起来了，并收到了显著效果。为进一步落实毛主席关于计划生育的指示，周总理关于生育子女两个为好的谈话。大力提倡晚、稀、少，以及市革委（72）37号文件精神，特函联系。
张桂英同志住朝山街 号,系你单位已婚职工，现有子女2人，至今尚未采取避孕措施，希协助我们做好该同志的思想动员工作，落实可靠措施，请将落实情况函告或电话告诉我们。
此致
革命敬礼！
济南市红卫区红旗街道革委
一九七三年五月三十日
电话：20397 15
这份原始资料至少给我们提供了两条特别宝贵的信息，一个是“晚、稀、少”的提法，早在《中国计划生育全书》的“大事记”所论是在1973年12月份的全国计划生育工作汇报会上提出来的，还要早。第二，计划生育在1979年实行“一胎化”以前，就有强制了，——只是那时的强制形式和方式，甚至其性质，都与后来有所差别。
还是山东的故事。笔者的一位小同事，就讲过一件发生在她的婆婆身上的事。山东某地，婆婆已经生育了3个男孩，想要个女儿。1975年，婆婆已经怀孕8个月，被动员流产了。显然，当地政府一是把“晚、稀、少”中的“少”，按3个孩子解释和掌握了，二是把提倡“晚、稀、少”当作法律强制执行了。不过必须申明，在那个时代里，毛泽东和周恩来都是反对强迫命令的。
毛泽东和周恩来去世以前的生育制度，从华国锋的一次讲话也可以得到说明。1973年12月25日，国务院业务组副组长兼国务院计划生育领导小组组长华国锋在全国防治慢性气管炎工作会议和计划生育工作汇报会议上，就生育政策做了较为系统的讲话。
下面讲一讲你们提的政策问题。同志们希望政策订的具体点。同志们有很多好经验，已经肯定了。我提些意见供参考研究，讲的不对的，请批评，因为没有和同志们一起开会、学习讨论。
第一是关于结婚年龄问题。（念文件）“许多地方提倡男二十五周岁，女二十三周岁以后结婚，城市略高。至于城市有的提男女双方要在二十五周岁以上结婚，有的提男三十、女二十五周岁以上结婚。各地提法很不一致，因此，规定高的地方，就跑到规定低的地方去结婚。我们认为，还是提城市略高为好。具体年龄，由省、市、自治区根据情况制订。”晚婚年龄是否全国要有一个统一规定？结婚年龄《婚姻法》有规定，晚婚我们提倡思想教育，宣传晚婚对本人有很大好处。但具体提多少周岁结婚算是晚婚，不一定妥当。规定女二十五、男三十周岁结婚，那么女二十四、男二十八周岁结婚就算早婚，这样不好。还是靠发动群众，靠思想教育，他懂得晚婚的道理、好处，自觉来办。全国情况也很复杂，作为国家、计划生育领导小组办公室统一规定不适宜。
第二，生育间隔与胎数问题。（念文件）“许多地方提倡一对夫妇生两个孩子，生育间隔四年左右，有的提最多两个或不超过两个，我们倾向前一个提法。”办公室同志说倾向前一种提法，我们说还是靠宣传教育。间隔四年、五年、七年、八年都可以。硬性规定都不是办法。
第三，关于农村儿童口粮分配问题。这个问题很大。有的说“过去基本口粮不分大小口不分等，鼓励盲目生育，现在要规定基本口粮按大小口分等。”这个问题我在粮食会议上讲过，很值得研究。我们现在农村口粮分配有三种情况：一是，基本口粮按劳分配;二是，自报互评；三是，全部口粮依人分等定量。基本口粮加按劳分配，是全国多数地区的分配办法。自报互评这是粮食较多、觉悟较高的可以实行。全部口粮分等定量多数在城市郊区实行，大体分六等或七等，没有城市那样复杂。
基本口粮部分，统一规定或提倡分等定量可能在一些队出现严重问题，要慎重。基本口粮各地作法不同，按劳分配的比例有四六、三七、对半、二八、一九等，情况不同。按劳分配的粮食，是按劳动工分分配的，谁劳动力强出工多就多分；小孩多、劳动力少就分配的少。基本口粮定得低的地方，小孩多的户困难就大。如果基本口粮是占百分之六十再分等定量，小孩多的困难就很大。各地比例不一样，笼统提基本口粮分等定量，有的劳动力少小孩多的户就会受到严重打击，所以这件事情要非常慎重。
统购统销以后，有一段平均分配，人民公社化以后，是以人定量吃食堂，以后，就按六十条。要带着阶级斗争、两条路线斗争的观点去分析农村的反映，所以粮食会议上，我们说还是按六十条办事。
至于劳保条例的某些规定，可以在斗、批、改中逐步研究解决。有人提出，对因生育多，每月平均每人不到十二元的，不再给定期补助。这个要慎重一点，生三胎以上不给定额补助这也要慎重一些，我们要防止一种倾向掩盖另一种倾向。
关于避孕药物问题。避孕套目前采取摆在商店卖的收一分钱，送的不要钱。主席前不久又讲了一次，避孕药物不要錢。我们要照主席指示办，一律不要錢嘛。
在人口稀少的少数民族地区，还是提倡有利于人口增长的政策。对群众要进行妇幼卫生科学知识教育，多搞一些妇幼保健工作。在西藏和内蒙蒙族中，不要搞计划生育宣传。少数民族，人还是少的，应让他们的人口兴旺。
我就讲这些意见，供大家参考。16
国务院在文化革命中受到严重冲击，绝大多数副总理都被打倒，或者靠边站，不能正常工作。华国锋被毛泽东由湖南省提拔到中央担任的国务院业务组副组长，行使原来国务院副总理的职权。1973年7月16日，国务院颁发88号文件，成立国务院计划生育领导小组并任命华国锋为组长。17华国锋在这个讲话中说“你们”，是指国务院计划生育领导小组办公室，他所念的文稿，是国务院计划生育办公室所起草的要求中央同意的计划生育政策草案。读者已经看到，华国锋把计划生育部门提出的通过国家制度限制国民生育行为的政策方案，都一一驳回，否决了。第二年，1974年9月19日，华国锋在接见全国计划生育工作汇报会代表及女用长效口服避孕药科研总结会部分代表时，再次强调了这一原则。18
华国锋的讲话表明，截至70年代中期，毛泽东和周恩来去世以前，政府推行的计划生育工作虽然已经普遍开展起来了，但是，由于中央层面是反对强迫命令的，所以，从总体上说却还未能形成强制性的计划生育制度。
《刘少奇选集》下卷，人民出版社，1985年，第171页。↩︎
《中共中央对卫生部党组关于节制生育问题的报告的批示》总号〔55〕，《中国计划生育全书》，中国人口出版社，1997年，第1页。↩︎
《中国计划生育全书》，第4、6、8、10页。↩︎
中华人民共和国卫生部军管会《关于举办计划生育工作经验交流学习班的通知》[71]卫军管第311号，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1971101900。↩︎
中华人民共和国卫生部军管会《印发关于开展计划生育工作的经验》，（71）卫军管字第422号，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1971123100。↩︎
根据1982年全国1‰生育率抽样调查，1968年全国妇女总和生育率为6.448，大约是传统时代的中国妇女的生育率。到1980年已经下降到2.238,接近更替水平。中国人口情报资料中心《中国人口资料手册》1983，第245-257页。↩︎
南柴大队《认真贯彻毛主席的指示努力作好计划生育工作》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1971070002，第3-5页。↩︎
拙著《马寅初考》，中国发展出版社，2015年。↩︎
马寅初在最高国务会议上的发言的第一句话就说：“我听了两次毛主席的谈话”。说明他的发言是回应马主席的讲话的。《马寅初全集》第14卷，浙江人民出版社，1999年，第501页。↩︎
刘铮等《中国人口发展战略》，山西人民出版社，第4页。↩︎
《中国计划生育全书》，第134页。↩︎
《中国计划生育全书》，第1410页。↩︎
《中国计划生育全书》，第11页。↩︎
《周总理接见中华医学会全国妇产科学术会议全体代表时的讲话》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1965110100。↩︎
《济南市红卫区红旗街道革委给济南制胶厂革命委员会的函》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1973053000。↩︎
《华国锋同志在全国防治慢性气管炎工作会议和计划生育工作汇报会议上的讲话摘录》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1973122500。↩︎
《中国计划生育纪事》，《中国计划生育全书》，第1410页。↩︎
《华国锋同志接见全国计划生育工作汇报会代表及女用长效口服避孕药科研总结会部分代表时的讲话要点》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1974091900。↩︎