3 陈慕华提出 “一胎化” 以前对生育政策的推进
陈慕华具有极强的管理能力。虽然我们在前面把陈慕华重点抓的工作划分为 4 个方面，但她在主管计划生育工作的早期还是把重心放在两个问题上，一个是计划生育部门的组织建设，包括要求把计划生育工作列入到党委的议事日程，计划生育工作成为各级党政部门一把手的一项日常事务，解决了从国务院计划生育领导小组办公室至国家基层的乡镇和街道的计划生育管理机构和人员的国家编制问题。二是在生育政策方面的推进，这是计划生育的核心问题。没有具体和明确的生育政策，就没有由政府管制的计划生育工作。事实上，陈慕华具体解决计划生育部门的组织编制的目的，也是要组织一个执行计划生育具体政策的组织和队伍。所以，生育政策还是陈慕华的中心工作。
论及政策，可区分为广义和狭义。广义的国家政策，是指具有政府情感和立场性质的一些做法，虽然在国家事务运作的过程里已经发生，却并不明确，不具体，尤其还未有国家暴力的保障和维护。而狭义的政策则是明确而具体的，是通过政府的具体运作实施的，甚至是要通过国家暴力保障必须实现的。按照这样的原则区分，可以把陈慕华主管计划生育当作一个分界线，在此以前，计划生育政策即使按照 1974 年中央批转上海市革命委员会关于计划生育工作报告的 34 号文件已经有了 “晚、稀、少” 的提法，但就其性质来说仍属于提倡和鼓励。譬如按照 1978 年 6 月 26 日，陈慕华在国务院计划生育领导小组第一次会议上讲话所说：
要有正确的政策。一个是晚、稀、少的问题。晚婚的年龄。希望大家议一议。目前农村提倡的一般是男二十五、女二十三周岁结婚，经过几年来的宣传发动，大部分群众逐步接受。城市提倡的晚婚年龄不太统一，最晚的男二十八、女二十五周岁，执行得较死，群众反映较多。我们提倡适当晚婚，究竟什么年齡比较合适，大家可以根据各方面的因素，例如人的生理卫生和社会问题情况等，充分交换意见。再是，一对夫妇有几个孩子为好？过去提过” 一个不少，两个正好，三个多了”，大家看法怎样？生育间隔要稀一点，一般应该在几年较好？在 “晚、稀、少” 问题上，我看关键是少，特别要在 “少” 字上做好工作。1
从陈慕华口语 “提倡”、“一般”，以及 “我看关键是……”，说明这些政策还都是非强制性的。但是，在经过将近 3 个月的打磨以后，1978 年 9 月 19 日，陈慕华在以国务院计划生育领导小组名义给中央的报告中就转变为狭义的、具体的生育政策了。在这里，笔者要插进一段题外话。
如果读者仔细阅读承载这一政策的中央 1978 年 69 号文件，不难发现国务院计划生育领导小组给中央报告的签署日期是 1978 年 9 月 19 日，而中央批转通知签发的日期是 1978 年 10 月 26 日，这意味着陈慕华的报告在中央扣压了一个多月以后才被批准同意的。那是十一届三中全会之前，华国锋主持中央工作，而华国锋不仅有曾经担任过国务院计划生育领导小组第一届组长的经历，对这项工作比较熟悉，而且还发生过华国锋在大会上直接否定计划生育部门制订具体的政策管制国民生育行为的大事件。所以，我们有理由认为，陈慕华的报告在中央被扣压了一个多月才终于被批准的事实，反映了华国锋在这一问题上的犹豫。
华国锋最终还是批准了陈慕华的报告。因为中央批准了这个报告，而其中有了政府对国民婚育行为的具体规范，这就把传统的自主生育改造为另外一种由政府管制的制度。1978 年中央 69 号文件对生育政策是这样表述的：
晚婚年龄，农村提倡女二十三周岁，男二十五周岁结婚，城市略高于农村。提倡一对夫妇生育子女数最好一个最多两个。生育间隔三年以上。2
读者莫要小看这段话。对于中国计划生育的历史来说，它是一个转折。一是由中央文件具体规定国民的婚姻年龄、生育数量及其间隔年限，这是第一次。按照中央 1978 年 69 号文件，比原来《中华人民共和国婚姻法》确定的男 20 岁、女 18 岁的初婚年龄，农村分别提高到 25 岁和 23 岁，城市青年还要高一些。每个人一生生育孩子的数量限制到最多可以生 2 个。二是中国共产党是执政党，那个年代的中央红头文件即是法律，尤其是经过文化大革命，中央文件可以改变国家已经制订的法律。
即使这样，陈慕华还未满足。因为她的计划生育的指导思想是 “关键是少，特别要在‘少’字上做好工作”，所以，按照中国共产党的工作程序所召开的全国计划生育办公室主任会议，本该是贯彻中央刚刚批转的 1978 年 69 号文件的，尤其是要原原本本贯彻执行文件中所明确规定的 “最好一个最多两个” 的生育政策的。但是，陈慕华却把中央批准的新政策扔到一边，—— 确切些说，是在新政策还未贯彻实行的情况下，要再往前走一步。1979 年 1 月 17 日，陈慕华在召开具体贯彻中央 69 号文件的全国计划生育办公室主任会议上根本不提 “最好一个最多两个”，而是在讲话里强调 “要把多胎控制住，鼓励生一胎”，“对只生一胎的要给予奖励，对生三胎的要加以限制”。3
1979 年 1 月 27 日，新华社报道这次会议的专栏文章《进一步控制人口增长速度》，把陈慕华进一步推进的思想观点表述得更为清晰了。文章说：
这次会议强调，今后要提倡每对夫妇生育子女数最好一个，最多两个，间隔三年以上。对于只生一胎，不再生第二胎的育龄夫妇，要给予表扬；对于生第三胎和三胎以上的应从经济上加以必要的限制。4
陈慕华的这段讲话表明，她主管计划生育，不是把中央已经批准她所提出的 “最好一个，最多两个” 原原本本交给人民，由每个人、每个家庭自己选择 “最好一个” 或者 “最多两个”，而是在这一政策刚刚出台 2 个多月，还未必与大多数人见面的情况下，又朝着 “只生一胎，不再生第二胎” 的方向推进了。