2 陈慕华上任伊始就强调计划生育的计划性并着手完善组织机构等问题
陈慕华是抗战时期奔赴延安的知识青年，又参加了东北地区的解放战争。新中国时期，从基层迅速成长为党和国家经济管理部门的领导干部，文化大革命中任国家对外经济联络部副部长、部长职务。华国锋解决“四人帮”问题以后，1977年8月，中国共产党第十一届中央委员会第一次会议上，陈慕华当选为政治局候补委员，1978年五届全国人大一次会议上又被任命为国务院副总理。五届人大一次会议是在1978年2月底至3月上旬召开的，按照中国共产党的工作规则，陈慕华应该是会议结束后的国务院分工时就被决定分管计划生育工作了。1978年6月21日，国务院以117号文件正式行文调整国务院计划生育领导小组成员，任命陈慕华为国务院计划生育领导小组组长。6月26日，陈慕华主持召开新一届的国务院计划生育领导小组成员的第一次会议。
读者有所不知，国务院计划生育领导小组是国务院的一个临时办事机构，领导小组的成员概由有关的政府机构和相关的部门组成，譬如有国家计委、化工部、商业部、外贸部、全国供销合作社、教育部、民政部、农业部、公安部，以及中央宣传部，工、青、妇等等，都是作计划生育工作需要帮助的政府相关部门，都属于兼职。陈慕华主持召开的这次会议在新中国计划生育历史上是一次具有重要意义的会议。会议解决了四个具体问题，一是陈慕华在讲话中十分明晰地指出了新中国实行计划生育的理论与现实依据，二是要求把计划生育工作正式纳入到各级党和政府的议事日程，三是提出了具体生育政策，四是解决了各级计划生育部门的编制问题。
中国共产党是一个依靠马克思列宁主义思想意识形态构建起来的政党，尤其是思想意识形态正确，是新中国党和政府各项工作的基本前提条件和存在基础。陈慕华生逢其时。在此之前，已经出现了一个以刘铮为代表的原中国人民大学统计系教员组成的人口学研究团体。1971年，联合国大会通过表决驱逐蜗居台湾的中华民国，恢复中华人民共和国在联合国的合法席位。1974年，中国政府为参加联合国布加勒斯特世界人口大会，组织包括原中国人民大学统计系讲师刘铮在内的写作小组，为会议准备大会发言。会议结束以后，刘铮等在北京经济学院成立了一个人口理论研究室，继续研究人口理论问题，同时给计划生育部门宣讲人口理论课，宣传计划生育。1在此基础上，刘铮的人口理论研究室于1977年公开出版了《人口理论》。该书的主要内容，包括对马尔萨斯主义的批判，马克思主义人口理论，资本主义人口问题，以及社会主义人口规律和计划生育，等等。2刘铮的《人口理论》为陈慕华大刀阔斧地在计划生育领域进行革命和改革，提供了理论武器。
当然，陈慕华有着极强的综合能力，她不只是按照刘铮团队的人口理论照本宣科地讲下去，重复批判马尔萨斯主义，强调恩格斯关于共产主义实行有计划调节人口增长的观点，以及罗列毛泽东、周恩来和华国锋对计划生育工作的一贯重视，更为重要的是从毛泽东的计划生育的核心概念出发，把人口问题提到事关国家发展的高度，从而把计划生育论述成为中国社会主义制度的现实要求。陈慕华在讲话中说：
我们发展国民经济是有计划按比例进行的，我国人口的增长也应纳入国家计划，有计划地增长。3
因为计划经济是新中国的基本制度，从基本制度出发引出对计划生育的规定性，也就从理论与现实的结合上解决了计划生育的合理与合法性。这才是要害，陈慕华的深刻、独到和厉害之处。陈慕华这次会议的讲话内容有不少成为自后党和政府宣传计划生育的经典话语，这段话是其中之一。除此以外，1978年7月9日的人民日报社论《书记挂帅，全党动手，进一步搞好计划生育》，1979年1月27日社论《必须高度重视计划生育工作》，1980年2月11日社论《一定要有计划地控制人口增长》，3个社论的题目都是一字未改地复述陈慕华这次讲话中的话。
把计划生育工作列入到党的议事规则，成为党和政府的一项常年性的中心工作，也是在陈慕华主持的国务院计划生育领导小组第一次会议上提出来的。笔者曾经多次叙述过，1976年年末至1978年上半年，笔者在山西省南部的一个县担任公社主任，相当于现在的乡镇长。但是，笔者只听取过设立在镇上的县第二人民医院的支部书记汇报过他们开展计划生育的情况，却从未在公社的党政会议上研究过计划生育，也未曾在全公社的大会上布置和安排过计划生育工作。之所以是这样，还是因为县委和县革委会从未向我们安排过这方面的工作。陈慕华在这次会议上提出“我们的方针是书记挂帅，全党动手……”，也是自后党和政府经常复述的经典语言。中央批转的这次会议的1978年69号文件，则具体要求“各级党委第一书记要亲自抓，要有一名书记分管。县以上党委每年要认真讨论四次，县和县以下党委更要常议常抓”。4从此以后，不登大雅之堂的计划生育工作开始堂而皇之地列入到各级党和政府的议事日程。
关于生育政策，陈慕华在6月26日国务院计划生育领导小组第一次会议的讲话中只是原则性地提出，但在9月19日提交给中央的报告里，就具体明确为“晚婚年龄，农村提倡女二十三周岁，男二十五周岁结婚，城市略高于农村。提倡一对夫妇生育子女数最好一个最多两个。生育间隔三年以上”了。5这是党中央的文件里第一次具体而明确地规范国民婚姻年龄和生育的数量。有关政策问题，我们后面还要详细讨论。
陈慕华主持召开的国务院计划生育领导小组第一次会议的巨大贡献，还体现在为计划生育部门解决了组织机构的政府编制和人员配置问题。这一工作也是通过会议以后给中央的报告里解决的。经中央批准的1978年69号文件里说：
县以上革命委员会要建立和健全计划生育办公室，配备精干得力的工作班子，人员列入行政编制。在党委、革委会的直接领导下开展工作。农村公社、城市街道和大的厂矿企、事业单位，要设一名计划生育专职人员。县以上机关、城市街道和大的厂矿企业、事业单位的计划生育专职人员，从现有编制内的人员中调剂解决；公社所设的计划生育专职人员，相应增加编制，除已配备的以外，由省、市、自治区选配，并将增加的人数，报国务院计划生育办公室和国家劳动总局备案。城市街道和农村公社的计划生育人员的工资由计划生育事业费开支。农村公社的计划生育人员缺额主要在城镇待业知识青年和上山下乡知识青年中选招。军队也要设相应的计划生育工作办事机构。6
党和政府历来对国家编制控制得很严，那个时代因财政困难，尤为严格。在陈慕华以前，计划生育领导小组及其办事机构属于临时性机构，其领导组成员都效仿国务院计划生育领导小组属于兼职，由政府分管领导和相关的卫生部、计委、商业部、化工部、工、青、妇等等党和政府的有关部门领导组成，领导小组的办事机构国务院计划生育办公室附设在卫生部妇幼保健司，省、地、县的计划生育办公室也都如此形成。那时还是计划经济时代，陈慕华所争取到的中央1978年69号文件明确而又具体地交代了从中央到地方的各级政府，以及基层单位的计划生育机构和人员的编制，相当于从中央到地方都下达了国家计划，计划生育部门也就得以自上而下地建立健全起来了。
这是一个历史性的转变。1973年设立的国务院计划生育领导小组及其办公室本属于政府临时办事机构，中央颁布1978年69号文件以后，它实质上已经成为一个有合法编制的政府机构，距离党和政府常设的权力机关只有一步之遥了。
《刘铮人口论文选》，中国人口出版社，1994年，第414页。↩︎
北京经济学院人口理论研究室《人口理论》，商务印书馆，1977年。↩︎
《中国计划生育全书》，第153页。↩︎
《中国计划生育全书》，第13-14页。具有讽刺意味的是，“党委第一书记要亲自抓”、“要有一名书记分管”、最早是由王洪文提出来的。1975年1月22日，主持中共中央日常工作事务的党中央副主席王洪文参加计划工作座谈会时插话说：“各省同志要抓一下，人口再增加不得了。第一把手要亲自抓。有一位常委要经常抓。……回去要认真抓一下，经常有一位常委分工抓，或一位书记也可以。”《中央负责同志在七五年计划工作座谈会上关于计划生育的插话》（根据记录整理），梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1975012200。↩︎
《中国计划生育全书》，第14页。↩︎
《中国计划生育全书》，第14页。↩︎