5 管制国民生育行为的计划生育制度的形成与建立
随着陈慕华“一胎化”生育政策的提出和推行，新中国很快就出现了一种新的生育制度。这个新制度明显有以下几个特点。
第一，新制度与旧制度的最大区别是国民凭证生育。自古以来，人类都属于自由生育，随着1979年陈慕华的“一胎化”政策的推行，政府很快把国民的生育纳入到国家计划1，实行向居民发放生育指标的生育制度，凡得到生育指标的居民才可以生育。这是新制度最为显著的特征。
第二，新制度以用“一胎化”政策和生育计划双向限制国民的生育。顾名思义，计划生育是按照国家计划安排国民生育的。其实，这样的理解并不符合实际、不全面。陈慕华主管计划生育的指导思想是“关键是少，特别是要在‘少’字上做好工作”，所以，实行计划生育的目的是要控制人口，要人们少生，甚至不生。这样，管理者总是从政策和计划两个方面限制人们的生育的，——按计划，某个单位有生育指标，但不符合生育政策，就宁可让生育指标作废；即使某夫妇符合“一胎化”生育政策的条件，但依据上级下达的计划领不到生育指标，也不得生育。在这样的制度下，一些地方甚至发生过要求女方领取结婚证时，先上节育环。
第三，从中央政府到基层的居民组织，自上而下地组建了一支以管制国民生育行为为目的的管理机构和队伍。这支管理机构和队伍首先包括了从中央到地方的各级党政一把手，其次是从工厂、学校和街道，以及农村的村民委员会，凡是有党组织的基层居民单位，都有基层党组织的负责人亲自担任领导的计划生育领导小组和明确职责的计划生育管理人员，然后才是各级政府的计划生育管理机关和从事计划生育管理工作的干部队伍。
第四，生育自由是自然法则，是传统，现代国家的法律体系正是在此基础上形成的。所以，现代国家法本都是排斥生育立法的。2但是，新中国的计划生育却恰好是以法的形式予以推行的。推行计划生育法，依法限制和干涉国民的生育自由，恰好是中国计划生育制度的一个显著特征。陈慕华主管计划生育的时候，中央刚刚宣布结束文化大革命，一大批在文化革命中被群众运动整肃的领导干部重新恢复了领导职务。这些从牛棚里走出来的领导干部在文化大革命中吃尽了群众运动无法无天的苦头，所以呼唤法制建设，要求依法治国。陈慕华主管计划生育以后，也要求立法，用法管制国民的生育，以法治民，至1980年1月，全国29个省、市、自治区中有了除西藏和新疆以外的27个都得以颁布实行了计划生育条例或者暂行规定。3用法律管制国民的生育行为，是缺失法治精神与法制传统的新中国实行的计划生育制度的又一个显著特征。
我们以山西省为例，看计划生育是如何以法的形式予以推行的。
山西省革命委员会文件
晋革发（1979）154号
关于印发《山西省计划生育工作的若干规定》（试行）的通知
各地区行政公署，各市、县革命委员会，省直各办、委、局：
遵照党中央、国务院有关文件和华国锋同志在五届人大二次会议上作的《政府工作报告》中有关计划生育工作指示的精神，结合我省开展计划生育工作的实践，参照兄弟省、市的做法，制订了《山西省计划生育工作的若干规定》（试行），现印发给你们。希传达到全体干部、职工和广大群众，认真做好广泛的宣传发动和思想教育工作，推广节育技术，做好妇幼保健工作，使广大群众自觉自愿地实行计划生育。在试行中有什么经验和问题，随时报告省革委计划生育办公室。
一九七九年九月七日
山西省计划生育工作的若干规定（试行）
为了切实控制人口增长，加速社会主义现代化建设事业的发展，遵照中共中央（1978）69号、国务院（1978）28号文件和华国锋同志在五届人大二次会议上作的《政府工作报告》中有关做好计划生育工作的指示精神，结合我省实际情况，特作如下规定：
一、大力提倡晚婚。晚婚年龄，农村提倡女二十三周岁，男二十五周岁结婚，城市略高于农村。加强对青年的晚婚教育，严格结婚登记制度。未经结婚登记非法同居而怀孕、生育的，要根据情节、态度和影响，给予必要的批评、教育或处分。非婚生育子女不得享受劳保待遇。
二、计划生育的基本要求是“晚、少、稀”，关键是“少”。提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个（包括送给别人抚养的小孩在内）。要求生第二胎者，间隔必须在三年以上。
三、积极鼓励和适当奖励终身只生一个孩子的夫妇。对自愿只生一个孩子，已釆取有效节育措施并保证不再生育的，经单位核实后，报所属社、县（区）计划生育办公室备案，由县〔区〉发给《独生子女证》（终身不孕者，抚养了别人的一个孩子，不能享受独生子女待遇），其子女凭证优先入托儿所、幼儿园，有病时可优先住院治疗。领有《独生子女证》的干部、职工夫妇，可每月享受独生子女保健费五元，一般由女方所在单位发给（在福利费、企业基金中开支）；农村社员夫妇，由所在生产队每月记子女保健补贴工五个（从公益金中开支〉；夫妇一方为干部或职工，一方为农村社员，由干部、职工所在单位发给子女保健费。子女保健费和保健补贴工从父母决心只生一胎，保证不再生育，并采取了有效节育措施之日起，发（记）至孩子十四周岁为止。
招工、招生，在同等条件下，对独生子女可优先招收。农村兴建房屋，生产队应优先解决独生子女户房地基和所需材料、劳力。独生子女可按成人的基本口粮标准分配口粮。
城镇、机关、企业单位在安排住房时，只生一个孩子的应享受两个孩子的住房待遇。本规定实行后超生育的多子女户，不另增加分配住房。
对于已享受上述待遇又生了第二胎者（不包括子女残废或死亡），由所在单位收回其《独生子女证》，并扣还已领取的子女保健费和子女保健补贴工。
四、对经过耐心宣传教育，仍坚持不实行计划生育的干部、职工，应采取经济限制办法。凡生育三胎或三胎以上的干部、职工，由所在单位每月分别扣其男、女双方工资的百分之十。农村社员年终分别扣男、女双方劳动总工分的百分之十，工资和工分从孩子出生之日起扣至孩子十四周岁为止：所扣的工资、工分分别纳入本单位和本社队的福利金和公益金中支配使用。在扣发工资或工分期间，孩子的口粮，属非农业人口的，按议价粮供应；属农业人口的，按国家粮食超购价计算，并不得分超产粮，调整自留地时不得分自留地，不能分房基地。
由于计划外生育造成的生活困难，不得享受困难补助，不能享受家属统筹医疗、合作医疗和干部、职工子女顶替以及直系亲属的劳保待遇。男女双方在三年内不予提薪、提干，亦不得发给月奖和年终奖，不能评为先进工作（生产）者。
再婚夫妇，已有两个孩子的，不再安排生育指标。
五、改变重男轻女的旧风俗。坚决贯彻执行男女同工同酬的原则。子女均有赡养父母的义务和继承遗产的权利。在农村大力提倡和支持男青年到有女无儿户结婚落户，任何人不得干涉、歧视。有女无儿户的父母可享受其女儿和女婿直系亲属的劳保待遇。干部、职工同有女无儿户的岳父母共同生活的，岳父母去世时，应享受丧假待遇。
六、接受节育手术者，在规定休息期间，属于国家和集体所有制单位的干部、职工，其工资照发；农村社员由所在生产队照记工分（平时不参加劳动者不记）。均不影响全勤评奖。在结扎手术后，个别必须由配偶护理时，经医院证明，单位领导批准，其护理期间的工资、工分照发、照记。不影响全勤评奖。临时工、合同工做节育手术休息期间，工资由雇用单位发给。手术费用的报销，享受公费医疗的，在公费医疗费内开支；享受劳保医疗的，在劳保医疗费中开支；集体所有制单位，由所在单位医疗费内开支；临时工、合同工由雇用单位负责开支；城镇居民、农村社员，由计划生育经费中开支。
七、各级卫生行政部门，要建立计划生育技术指导组织，认真抓好计划生育技术指导工作，定期对节育技术人员进行技术考核， 组织经验交流，提高节育手术质量。节育手术事故后遗症，并发症的会诊及治疗工作，由卫生、医疗部门负责。
经县以上计划生育技术协作组鉴定，确因计划生育手术引起的事故和并发症，医疗部门要积极给予治疗。经医疗部门证明，需要休息的，工资照发。对因结扎手术事故而丧失或基本丧失劳动能力导致生活困难的农村社员和城镇居民，应以集体为主，国家社会救济资助的办法解决。
八、计划生育要纳入国民经济计划。各条战线评选先进集体时，应把计划生育作为一项重要条件。未完成上级下达的人口计划指标的单位，不得评选为先进单位。
计划生育工作做出显著成绩的单位，应授予“计划生育先进集体”光荣称号和给予适当物质奖励。做出显著成绩的企业单位，可在提取的企业基金中拿出一部分用于计划生育奖励。做出成绩的地、市、县（区）由省给予适当奖励。
对从事计划生育工作取得优异成绩的干部、科学技术人员、医务人员、赤脚医生，应给予表扬和奖励。
农村计划生育积极分子，确因开展计划生育工作误的工，经生产队群众讨论，可评记适当工分；成绩显著者，应予表扬和奖励。
九、在提倡和推行计划生育的同时，有关部门要认真做好妇幼保健工作，办好幼托组织，努力做到生一个、壮一个，以促进计划生育工作的开展。
十、加强宣传教育，坚持做耐心细致的思想政治工作，对不实行晚婚和计划生育的党员、团员、干部、职工，党团组织和有关单位要进行批评教育。对不接受教育，影响很坏的要给予纪律处分。
对利用职权徇私舞弊，散布谣言，打击、陷害计划生育工作人员、积极分子及非法取环等破坏计划生育者，要严肃处理。造成恶果的，要严加惩处.
本规定从一九七九年十月一日起试行。
各地过去已经采取的行之有效的计划生育办法，原则上符合本规定精神的可以继续执行。
国家计划生育法公布后，本规定的精神如有不符，以国家计划生育法为准。
一九七九年九月七日
抄送：国务院计划生育办公室。
山西省革命委员会办公厅 一九七九年九月八日印发
共印：三七〇〇〇份4
因为山西省政府的这个行政法规是贯彻1978年中央69号文件的，比照陈慕华1979年6月27日中央党校报告中提出的“一胎化”政策，明显已经落后了。所以，5个月以后，1980年2月29日，山西省又以山西省人民政府计划生育领导小组办公室的名义颁发了一份题为《关于大力提倡一对夫妇只生一个孩子的几点意见》的新文件，要求全省计划生育部门遵照执行。
山西省人民政府计划生育领导小组办公室文件
（80）晋政计育办字第5号
关于大力提倡一对夫妇只生一个孩子的几点意见
各行署、市、县（区）计划生育办公室：
实行计划生育，是毛主席、周总理生前倡导的是以华主席为首的党中央十分重视的一项伟大事业。把计划生育工作的重点转移到大力提倡一对夫妇只生一个孩子上来，这是目前我国人口发展中的一个战略要求。只有达到这个要求，才能控制人口的增长，使人口增长与国民经济的发展相适应，这对于实现四个现代，发展国民经济，改善人民的物质和文化生活，提高整个民族的健康和福利，都具有极其重要的现实意义和长远的战略意义。
为什么大力提倡一对夫妇只生一个孩子呢？这是因为我国人口多、基数大、经济基础差、底子薄，特别是解放以来人口增长速度过快决定的。根据科学家预测，我国人口发展趋势是这样的：
如果从今年起平均生育率（每个育龄妇女平均生育子女数）为三，到二〇〇〇年全国人口将达十四亿一千四百万〔台湾省数字暂缺，下同〕，二〇五〇年将达二十九亿二千三百万，二〇八〇年将达四十二亿六千万；
如果平均生育率为二点三，今后我国人口也将长期持续增长， 到二〇〇〇年全国人口将达十二亿八千二百万，二〇八〇年将达二十一亿一千九百万；
如果从今年起平均生育率为二，我国人口还要再增长七十二年，到二〇〇〇年全国人口将达十二亿一千七百万，到二〇五二年达到最高峰值时为十五亿三千九百万，从二〇五三年人口总数开始下降，到二〇八〇年可降至十四亿七千二百万；
如果从今年起平均生育率一直为一点五，到二〇〇0年全国人口将达十一亿二千五百万，二〇二七年达到最高峰值时为十一亿七千二百万，从二〇二八年人口总数开始下降，到二〇八〇年可降至七亿七千七百万；
如果从今年开始平均生育率显著降低，一九八五年降到一对夫妇只生一个孩子，从此以后年年坚持实行“一胎化”，我国人口还要再增长二十五年，到二〇〇四年达到最高峰值时，全国总人口为十亿五千四百万，二〇〇五年以后开始下降，到二〇二八年才能降至目前九亿六千万的水平，到二〇六〇年可降至六亿一千三百万， 到二〇八〇年可降至三亿七千万。
从以上我国人口发展的趋势来看，当务之急是尽快把人口增长率降下来，向“一胎化”方面过渡。只有这样做，才能在本世纪末把人口的自然增长率降到零，以便取得控制人口增长的主动权。
从目前来看，我国人口增长与国民经济发展极不相适应，严重地影响了国家积累和人民生活的提高，从各方面给国家造成了很大的压力。在这个状况下，吃饭、就业就成了很大的问题，更谈不上教育的普及和提高，这样就直接影响和妨碍了科学文化和技术的发展。如果我们不下更大的决心，花更大的力气控制人口增长，人口问题必将成为实现四个现代化的严重障碍。所以我国人口的发展，即使按目前的规划进行，大力提高一胎化的比例。城市逐步达到95%，农村达到90%，到85年人口增长率下降到5‰左右，二000 年持平。就是这样，如果到那时生产粮食达到八千亿斤，每人也只能平均六百六十六斤，仍然改变不了低水平的局面。这个严重问题我们必须要有清醒的认识。所以，要想加速实现四个现代化，使我国繁荣昌盛，国富民强，从根本上改变我国人口增长与经济发展不相适应的情况，除了积极发展生产以外，就必须实行计划生育，大力提倡和推行一对夫妇只生一个孩子，这是唯一可行的有效办法。也是形势逼人，势在必行。
从去年，我省发布了省革委晋革发〔79〕154号文件，即《关于山西省计划生育工作的若干规定》（试行）之后，对我省的计划生育工作起了积极促进作用，特别是推动了一胎化的发展和巩固，扩大了一对夫妇只生一个孩子的比例，出现了一大批推行一胎化好的单位和个人典型，有力的带动和促进了我省计划生育工作向着一个新的水平发展。但是各地在贯彻执行省革委154号文件的过程中也遇到了一些具体问题，为了进一步贯彻中央、国务院关于计划生育的方针政策和要求，贯彻省革委154号文件精神，切实做好一对夫妇只生一个孩子的工作，稳步提高和扩大一胎化的比例，把我省的计划生育工作真正提高到一个新的水平，经研究，提出以下具体意见。
一、大力提倡一对夫妇只生一个孩子，这是当前实行计划生育，控制人口增长的重点
计划生育的基本要求是，晚婚、晚育、少育、优生。这个要求的重点是少育。一对夫妇只生一个孩子。为做到少育，着重奖励只生一个孩子的夫妇，严格控制二胎，坚决杜绝三胎，为了巩固和发展一胎化的成果，各地必须在党委的领导下，坚持党的总路线和总任务，在充分做好政治思想工作的基础上，认真坚持奖惩制度，有奖有惩，以奖为主的精神。对现在无子女的育龄夫妇要因人制宜，逐人逐个地作好工作，讲明前途、利害，讲明大局、小局，讲明个人、集体和国家的关系，讲明实行计划生育和四化建设的关系，达到提高认识，积极落实只生一个孩子的具体措施，真正做到抓早、抓细、抓实，措施到人，工作到家，成效落到“一胎化上。”
二、进一步明确“独生子女”的概念，认真做好一胎化的巩固和发展工作
所谓“独生子女”就是一对有生育能力的夫妇终身只生一个孩子。在生育一个孩子之后，已采取了有效的节育措施，并保证不再生育者。对此必须大力提倡和鼓励。同时要发给《独生子女证》和独生子女保健费或补贴工。这是鼓励只生一个孩子的一项重要的奖励性措施，而不能把这种奖励认为是一项普遍的社会福利，因此，也就不能把所有只生一个孩子的人都发给《独生子女证》，都享受独生子女保健费或补贴工的待遇。
为了进一步巩固和发展一胎率的成果，凡符合下列条件之一者，可享受独生子女的待遇。
第一：凡是有生育能力的一对夫妇，在生了一个孩子后，夫妇双方自愿终身只生一个孩子，落实了节育措施，保证不再生育者。
第二：有生育能力的夫妇，原有两个或两个以上孩子的，孩子死亡只剩下一个（孩子不超过十四周岁），保证不再生育，并落实了节育措施者。（保健费或补贴工，从孩子死亡之月算起）。
第三：原来没有生育能力，抚养了一个孩子后，恢复了生育能力，怀孕及做了人工流产或引产术，落实了节育措施，保证不再生育者。
第四：再婚夫妇，现在身边无子女（户口上无子女、本人或其它人也无代抚养子女），只生一个孩子，落实了节育措施，保证不得生育者。
第五：—对夫妇只生了一个孩子，做了绝育手术后，孩子伤亡，抚养了别人一个孩子，可继续享受独生子女待遇。
第六：早婚、早育只生了一个孩子，经过教育或处理，保证不再生育，夫妇双方均已达到晚婚年龄者。
第七：离婚、丧偶后身边只有一个孩子，（指原来只生一个孩子）并表示不再结婚;可发给独生子女证并享受独生子女的待遇。
同时对一些有生育能力的夫妇，只生了一个孩子，落实了节育措施，保证不再生育者，其独生子女现已超过14周岁，但尚未就业者，和在省革委（79）154号文件未下达前，抚养了别人一个孩子的。这两种情况虽也是只有一个孩子，但和上述情况不同。因此，不论具备那一条者，则只发给“独生子女证”，而不能享受独生子女的待遇。
三、为了切实鼓励只生一个孩子的夫妇，限制多胎，控制人口，对以下几种情况之一者，不能享受独生子女的待遇。
第一：把孩子寄养或送给别人，身边只留有一个孩子的。
第二：夫妇双方或一方是再婚，前婚带来一个孩子，再婚后又生了一个孩子的。
第三：一对夫妇生育两个孩子后，离婚分居各负责抚养一个孩子，尚未结婚者，虽然身边只有一个孩子也不能享受独生子女待遇。
第四：晋革发(1979 ) 154号文件下达之后，本人无生育能力，抚养别人一个孩子的。
第五:早婚所生子女，虽只生一个，保证不再生育，但不到晚婚年龄不能享受独生子女待遇，并不能提前领取《独生子女证》。
第六：一对夫妇已生两个孩子，落实了有效节育措施，保证不再生育，但其中有一个孩子残废，也不能享受独生子女待遇。
四、对已经领取《独生子女证》后出现以下情况的处理
凡是已领取《独生子女证》，因中途离婚、丧偶、因疾病丧失生育能力或女方超过49岁绝经者，对已领取的《独生子女证》一般不收回，可以继续享受规定的待遇。但如果再结婚，双方子女总数超过一个，则要收回《独生子女证》，同时也不能继续享受独生子女所规定的待遇。但过去已享受的部分不再扣回。
凡是原系独生子女因重伤残废，经批准再生第二个孩子的，在第二个孩子出生后，应收回其《独生子女证》，同时停止凭证享受的一切待遇。但过去已享受的不再退回。
五、关于经济制裁问题
主要是鼓励只生一胎，限制多胎。对于多胎者限制的办法是：凡是晋革发（1979）15 4号文件下达之后，即一九七九年十月一日以后，本人原有两个孩子，再育或抚养别人的一个孩子，按多子女对待，根据“规定”受经济制裁。凡是原有三个孩子，在受经济制裁期间，有一个孩子死亡，这种情况应从孩子死亡之月起停止经济制裁。经济制裁不是目的，只是对经过耐心宣传教育仍不实行计划生育的育龄夫妇，采取从经济上限制的一种办法。其目的在于控制人口的增长。如果不生多胎，就不会受到经济制裁。
六、对于再婚夫妇生育的问题
所谓再婚夫妇，是指男女双方再婚或一方再婚者〔即一方为初婚，一方为再婚〕，都称为再婚夫妇。关于再婚夫妇的生育，首先看其双方再婚后有几个孩子，如果双方（或一方）原有孩子，但经政法部门明确判归原婚另一方所抚养，再婚后双方身边无子女者，即可安排生一个孩子的指标，并能享受独子女证及其独生子女待遇。如果再婚后一方原婚无子女，另一方带来一个孩子〔指原婚只生一个孩子〕再婚后夫妇双方均有生育能力，但表示不再生育者，并采取了节育措施，亦可发给独生子女证并享受其待遇。如果双方都为再婚者，再婚前双方均有孩子（一个以上），再婚后只要有一方带来一个孩子（不论孩子系那一方），则不再安排生育指标。
以上意见，供各地在贯彻省革委（79）154号文件时参照执行。
一九八〇年二月二十九日5
我们再看县一级政府是如何做的。
山西省翼城县革命委员会文件
翼革字（1980）第1号
翼城县革命委员会关于计划生育几个具体问题的规定
各公社、各生产大队、县直各单位、驻翼城各厂矿单位：
为了认真贯彻执行《山西省关于计划生育若干问题的规定》，切实控制人口增长，加速社会主义现代化建设事业的发展，根据我县实际情况。经研究，特作如下具体规定：
一、大力提倡和实行晚婚
1. 晚婚年龄：男在二十五周岁以上，女在二十三周岁以上，如年龄不够者，不得发给结婚证。
2. 领取结婚证地点：村社员，男女双方必须到所在公社领取结婚证，不得跨社、跨县，不准走后门领取结婚证。违者，所在社队有权不接户口，并抽回结婚证，情节严重的要给予纪律处分。
3. 结婚登记手续：农村社员必须持大队介绍信，由公社民政助理员和计划生育助理员审查， 合乎规定者，才能办理结婚登记手续。各公社每月只办理—次结婚登记。非农业人员领结婚证者，除持单位证明外，还必须有公安局户籍室的出生年、月、日证明，经民政部门审查，方可办理结婚登记手续。有关人员必须严格登记，如发现虚报、涂改年龄或者接受贿赂，营私舞弊，而发给结婚证者，要立即抽回结婚证。当事人要写出书面检查，并根据情节轻重，给予必要的纪律处分。
不允许未结婚非法同居。违者，由所在单位根据有关规定追究， 并给以纪律处分。
二、要大力提倡和普及一胎化
1. 对自愿只生一个孩子，已采取节育措施，保证不再生育者，经单位核实逐级上报，由县计划生育办公室审查发给《独生子女证》，按《山西省计划生育工作的若干规定》享受独生子女待遇。
2. 对一胎绝育者除享受独生子女待遇外，还可以根据本单位的经济条件，分别给以必要的物质和现金奖励。
3. 对计划外生育的，不论一胎或二胎，一律扣罚男女双方每月工资、工分百分之十，口粮按议价和加价粮供应，不发生育证。处罚时间从生下之日起至领到准生证止。同时，男女双方在一年内不能评奖、评模，不能晋级，产假不发工资。
4. 对生三胎者，除按省《十条规定》处罚外，不能享受生育补证待遇。如发现违犯计划生育规定该罚不罚者，扣发所在单位领导和计划生育员工资或工分的百分之十。
5. 对患有某种疾病，经医院检查不宜上环者，可以不上环，但必须采取其它避孕措施。对于多年不育者，也可以不上环。以上两种人一旦怀孕，要及时采取人流措施，否则要按本文规定的计划外怀孕论处。
6. 凡已有两个子女的夫妇，都要采取结扎措施（任何一方皆可），对已失去生育能力或者年龄在四十周岁以上，而采取其它避孕措施者，可以不做结扎手术。如果发生怀孕要及早采取人流措施。否则按计划外怀孕执行，三胎者按省规定执行。
7. 凡拒绝采取节育措施的非正式职工，应立即解雇；正式干部、职工要停职检查，检查期间工资扣发，待采取措施后再复薪复职。已扣发的工资不予补发。
8. 虽已采取节育措施而又怀孕者，要及时声明，进行人工流产。否则按省规定有关条例执行。和按计划外怀孕规定执行。
三、管理制度
1. 健全机构，坚持定期汇报制度。各公社、各系统都要建立 健全计划生育工作检查组，坚持每月向县计划生育办公室汇报一次。每季度向县委作一次汇报。各单位每一季度都要将计划生育工作做一次分类排队，进行评比。通过广播、文件或榜示给以公布。对执行好的单位，要给予表扬和奖励；对后进单位，要通报、批评，对没有尽到责任的领导、负责人，要视其情况，给予经济制裁或行政处分。
2. 本文所规定的罚工、罚款收入，在农村的纳入公益金内使用；在机关、厂矿、学校，纳入福利费使用。本文所规定的奖工、奖款，也在公益金或福利费内开支。
3. 对于私自取环的医务人员或社会游医，要根据情节轻重，严加处理。
四、报户口制度
凡给孩子报户口者必须持有《准生证》、《出生证》和采取节育措施证明，逐级上报。计划生育部门审核盖章。然后办理户口、粮食手续。凡采取非法手段办理户口、粮食手续者，要严加追究。对超生婴儿，粮食部门要另发粮本，严格按省十条规定办事。凡有营私舞弊者，一律严加追究。视其情节给予纪律处理。
五、发准生证
县计划生育办公室在每年三月份及时向各公社、县直各系统下达下年度生育指标，各公社、各系统要根据本单位人口出生计划，及时地把“准生证”发到准生者夫妇手中。
“准生证”只限准生对象本人使用，不得转让。如准生对象因故不能按年度生育者，准生证下年度无效。
六、各公社、各单位所制定的具体措施和办法，只要有利于计划生育仍继续实行。6
我们先选择一个工厂，看基层单位是如何做计划生育工作的。五四三九工厂是中央五机部所属的国家大型企业，按所在地原则它的计划生育工作属翼城县管理。
国营五四三九厂文件
计划生育委员会 计育字（1981）年 2 号
关于计划生育委员会扩大会议讨论八二年生育
指标情况和有关规定的通知
我厂计划生育委员会在主任贺聚跃同志的主持下，于八一年六月二十七日召开了扩大会议，到会人员共22人，深入讨论了翼城县计划生育委员会分配给我厂82年生育指标的分配问题和有关规定，对申请要82年生育指标的44名同志根据各单位讨论的意见计划生育委员会又进行了反复比较，充分讨论，将32名生育指标都已落实到人。并根据上级精神作出若干规定，现将会议决定通知如下：
（一）八二年准许生育的人员共32人，其中有：冯继斗、许永红、李桂芹、周丽、赵文丽、高梅芳、褚玉风、焉月芹、付孟玲，崔淑亭、王佩华、李路香、石荣芬、牟广玲、巩华林、谭桂英、孙景连、孙瑞霞、张淑芹、聂海燕、孙国萍、王淑英、于桂荣、于翠娥、杜淑霞、万瑞芳、李香兰、刘淑珍、张秀华、乔济萍、刘桂芳、殷淑霞。
（二）根据国务院、山西省和翼城县各级计划生育委员会通知精神，结合我厂实际情况，厂计划生育委员会在八一年四月二十一日下发了（计育）字81年1号文件做了一些具体的规定和要求，文件下发后各级领导和计划生育负责人，积极贯彻执行，进行宣传教育。广大青壮年和育龄夫妇都积极响应国家的号召，按照晚婚，晚育、少育，优生的基本要求安排自己的婚姻和生育，一胎化已成为多数人的自觉行动，这种形势是可喜的，应大力发扬。
但是也有个别人不考虑国家的利益，民族的兴旺、单位的荣誉，一意孤行，采取无政府主义的方式随便怀孕和生育，例如：今年到目前为止计划外怀孕和生育的，有四个人非法怀了笫二胎，其中有两人已生育。非法怀了笫一胎的已有五人，其中一人已生育。还有的人先怀孕，后申请指标。这样就造成了虽然给了下一年指标但提前到81 年生育，形成81年的无计划生育者。还有一些单位把不计划生育的评为先进。这样就对今后计划生育工作不利，违背了上级要求。为了严明纪律，现做出如下规定：
（1）非法生了第一胎和第二胎的，仍按照厂（计育）字81年1 号文件执行给以必要的处罚，对现在非法怀了第一胎及第二胎的，各单位都要积极做工作。当事人应坚决响应国家的号召，终止妊娠，为四化多作贡献。
（2）对已给了指标的人，但由于本人在批准前怀了孕，或提前生育者，由生育之日起，到给指标之日止，仍然按不计划生育进行处罚. (例如某一孕妇给了八二年生育指标，但在八一年X月提前生育了，由八一年X月—八二年一月一日之间生二胎者仍扣除产假期间的100%工资，而后接着扣男女双方工资的10%，以及（包括第一胎者）因孕看病，接生费用自理等，直至八二年一月一日方可免除处罚)。
（3）对领过独生子女证的父母，因不计划生育非法怀了笫二胎者，从怀胎之日起停发独生子女保健费，经过动员终止妊娠者再补发独生子女保健费。如经过动员不改，坚持生了笫二胎者除按厂（计育）81 年1号文件执行外，应立即停止独生子女各种待遇。并追回独生子女证和已发过的全部独生子女保健费，取消一切有关待遇（包括住房），
因第一个孩子是病残而准予生第二胎者，从准生第二胎之日起追回独生子女证，停发独生子女保健费和一切有关独生子女待遇，但不追回已发的独生子女保健费和有关待遇。
国营五四三九厂计划生育委员会
一九八一年七月五日7
有读者可能对文中“非法怀孕”、“非法生育”的提法不好理解。那时把国家计划当作法律，不按照计划怀孕和生育，就是非法。另外也真实地看到。如果没有分配生育指标，即使是怀第一胎、生第一胎，也是不允许的。
我们再选择一个农村公社所发布的两份公告，看当年的农村是如何做计划生育工作的。
其一。
大新公社革委会关于对大队计划生育的奖罚条件
1. 四月二十日前应上环人数全部上完的，奖现金100元，完成不足80%的罚现金100元，
2. 四月二十日前应结扎人数结扎80%的奖现金200元，完成90%的奖现金300元，完成100%的奖现金400元，完成不足60%的罚现金200元。（药堵的必须上环，不上环的不算结扎数）。
3. 四月二十日前计划外怀孕的人数，引、流产完成70%的奖现金300元，完成80%奖现金400元，完成9 0%的奖现金500元，完成100 %奖现金600元，不足50%的罚现金400元。
大新公社革委会
一九八一年四月十六日
其二。
大新公社革委会关于对计划生育工作的补充规定
在党中央终生只要一个孩子的伟大号召指引下，为坚决完成党交给我们的任务，经公社党委研究，对计划生育工作再作如下补充规定。
一、从八一年起，出生任务只能安排一胎，（符合三个条件的除外）不准安排二胎，对已安排二胎的收回准生证，一律无效。
二、从八一年四月二十日起，对计划外出生的实行征收费的办法，一胎的一次征收200元（以后不再征收），二胎的征收400元， 三胎的征收600元，以此类加、跑到外边出生的，从重征收，以后每年征收200元到14周岁。
三、计划生育人人有责，不准任何单位或个人，以任何借口窝藏有计划生育任务的人，如有窝藏者，罚款200元。
四、征收费提留办法。四月二十日前超生的，每超生一个公社从罚款中提取100元，四月二十日后超生的每超生一个公社从证收费提取200元，提取金额公社用于计划生育的奖金。
以上逐条，望坚决贯彻执行。
大新公社革委会
—九八一年四月十六日8
经引者检索发现，当年至少有宁夏自治区银川市、安徽省五河县、江苏省宿迁县等3个地区都有大新公社。仅依据上述两份资料无法判断它属于哪个省区，甚至都无法排除除了上述3个省区以外，也许还有别的省、市、区也还有大新公社。不过，上个世纪80年代，乡镇干部常用一句话概括他们的工作，即“刮宫流产，催粮要款”。所以，在计划生育时代，所有的中国农村大约都是像“大新公社”那样做计划生育工作的。
由于“一胎化”生育政策简单，便于操作，所以，管制国民生育行为的计划生育制度在极短的时期内就得以建立和形成。1981年3月6日，五届全国人大常委会第17次会议通过决议撤销具有临时工作机构性质的国务院计划生育领导小组及其办公室，决定设置国家计划生育委员会作为国务院的管理计划生育工作的领导机关。9
1972年7月24日，毛泽东对周恩来等人谈话说：“关于避孕，我看要送上门去，避孕药物、器械这些东西，免费，挨家送，因为人家不好意思来领嘛。”101973年7月成立的国务院计划生育领导小组及其办公室，本就是为了落实毛泽东的“7.24”指示，为居民节育生活的需要，免费发放避孕药物和器械等服务而设立的。11对比1981年3月6日经全国人大常委会通过决议设置的国家计划生育委员会的主要任务是统一管理全国的计划生育工作，贯彻执行国家关于计划生育的方针、政策和法律、法令；编制国家人口发展的长远规划和年度计划，并负责督促检查落实；组织和协调有关部门搞好宣传教育、培训干部、落实绝育措施、科学研究和药具生产供应；承办有关计划生育的外事工作。121973年设置的国务院计划生育领导小组及其办公室的“秘书”工作性质到1981年设置的国家计划生育委员会的主要任务“是统一管理全国的计划生育工作”，是服务性质到管理职能的转变，它标志着新中国的生育制度由传统的自由生育向计划生育制度的转变已经完成，一个管制国民生育行为的计划生育制度得以确立。
1980年9月7日，国务院总理赵紫阳在五届全国人大三次会议上的《政府工作报告》提出：“计划生育要列入长远规划。”这是党和国家领导人第一次表述要把计划生育纳入国家规划，也是政府管制国民生育的法律依据。《中国计划生育全书》，第40页。↩︎
拙著《论改变和改革计划生育制度》，《中国计划生育政策史论》，第439页。↩︎
《陈慕华在全国计划生育科技专业会议闭幕式上的讲话（节录）》，《中国计划生育全书》，第163页。↩︎
《山西省计划生育工作的若干规定（试行）》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1979090702。↩︎
《关于大力提倡一对夫妇只生一个孩子的几点意见》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1980022900。↩︎
《翼城县革命委员会关于计划生育几个具体问题的规定》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1980000000。本文件没有日期，但在笔者编辑的《翼城县“晚婚晚育加间隔”计划生育试点研究资料之一〈试点前的翼城：试点前的计划生育资料〉》所收录的这份文件的讨论稿的日期，是1979年11月3日。↩︎
《关于计划生育委员会扩大会议讨论八二年生育指标情况和有关规定的通知》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1981070500。↩︎
《大新公社革委会关于对大队计划生育的奖罚条件 大新公社革委会关于对计划生育工作的补充规定》，梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，1981041600。↩︎
人民日报，1981年3月7日，第1版。↩︎
中共中央文献研究室编《毛泽东年谱》第六卷，中央文献出版社，2013年，第442页。↩︎
1973年7月16日国务院下发的88号文件《关于成立国务院计划生育领导小组的通知》说，国务院计划生育领导小组办公室的职能是秘书工作，制定人口规划，制定计划生育药具生产计划以及计划生育科研规划，开展节育技术指导，普及节育科学知识和人口理论等工作。《中国计划生育全书》，第437页。↩︎
《中国计划生育全书》，第42-43页。2年后，1983年3月，国务院办公厅下发的《国家计划生育委员会的主要任务和职责》通知又对国家计划生育委员会的工作职能作了更为详尽的规定，该通知说：“国家计划生育委员会(简称国家计生委)的主要任务是：根据党和国家的路线、方针、政策、法令，管理全国计划生育工作，实现我国各个时期的人口发展规划，使之与经济和社会发展相适应。国家计生委的主要职责是：<br>一、研究拟定有关计划生育工作的方针、政策和规章，并组织实施。<br>二、协同国家计委编制国家人口发展的长远规划、中期计划和年度计划，组织进行统计工作，制定具体的实施办法，负责督促、检查、落实。<br>三、调查研究全国计划生育情况，总结推广经验，检查、指导各地的计划生育工作。及时向党中央、国务院反映情况，提出建议。<br>四、在党的宣传部门的领导下，组织、协调各方面力量，作好计划生育的宣传教育工作。<br>五、协同有关部门搞好全国计划生育科研、技术指导和避孕药具的生产、供应、分配等工作。<br>六、检查、指导全国计划生育经费的财务管理，安排直供单位的基建投资。<br>七、协同有关部门研究制定计划生育的机构设置、人员职称、工资标准等，发展和巩固计划生育的专业队伍，提高其业务能力和政策水平。<br>八、开展计划生育和有关人口方面的外事工作。”梁中堂室藏人口与计划生育研究资料，198303000。↩︎